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范子英 上海财经大学公共经济与管理学院教授 2018年10月20日，财政部和国家税务总局发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例（修订草案征求意见稿）》和《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》，公众可以在今年11月4日之前在相应的几种渠道提出自己的意见。经过意见收集、再次修改后，修订后的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》以及新拟定的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》都将于2019年的1月1日起正式实施。 自1980年以来的七次个税改革中，今年的改革方案是力度最大的一次。个税的改革内容无非是四块：收入、费用、“起征点”和税率，简单来说，就是将收入减去费用，再减去“起征点”，剩余的部分乘以税率，就是我们交纳的个税。以往的六次改革，大多聚焦于后两块，也就是调高“起征点”，同时调整税率级距，其目标是为了对冲价格上涨的影响。今年的个税改革与之前都不同，一次性对四块内容都进行了改革，力度不可谓不大。 这次推出的两个文件是为了进一步落实2018年8月全国人大常委会审议通过的新《个人所得税法》，其中有些内容是在社会预期范围之内的，有些内容是超出了社会预期，当然也有些地方是值得进一步斟酌和完善的。接下来，我们首先梳理一下理想中的个税体系，然后对照一下《个人所得税专项附加扣除暂行办法（征求意见稿）》，总结其中的亮点，指出需要完善的地方，最后也提一下其中可能引发的矛盾。 一、理想的个人所得税 一个税种的设立，无非是两个目标：筹集政府收入和矫正市场失灵。中国现有的19个税种中，大多数税种还是实行比例税率，也就是无论收入高低、利润多少，其适用的税率是不变的。而个税是少数实行累进税率的税种，这就意味着其功能更加偏向于后者，特别是调节市场经济中的收入分配不公。 中国的个税对筹集政府收入的作用并不突出。自2000年以来，个税占全部税收收入的比重是相对稳定的，基本维持在7％上下，在一个以间接税制为主的国家，这是非常容易理解的。早在1993年的税制设计中，由于相关的信息化条件不具备，直接税并没有被赋予重要的功能，近些年来虽然强化了直接税的征管和改革，但还远不足以扭转间接税的主导地位。 当然，更为严重的问题在于，这些个税主要集中在少数几个地区。以2016年为例，广东、上海、北京和江苏的个税占全国个税收入的比重分别为15．8％、14．7％、14．1％、9．5％。也就是说，仅这四省市合计就占了全国的54％。 落实到微观个人层面，理想中的个税最应该体现“公平”的目标。公平是通过量能负担原则达到的，即能力越强的人，承担的税负应该越多。个税的制度设计要尽可能避免那些违背量能负担原则的状况。为改善收入分配，个税的税制一定是相对复杂的，只有复杂的税制才能对人与人之间的差异做出区分，也只有这些差异最后落实在个税负担上，个税才能做到真正意义上的“公平”。反之，越简单的个税，则离个税的目标越远，极端的情况下，个税就沦为“人头税”了。 因此，理想中的个税必须遵循两个基本模式：综合征收和家庭征收。 综合征收是不区分收入来源，按照一个人一段时间（比如一年）的所有收入，采用累进税率征收个人所得税。综合征收体现的是个人间的横向公平，个人之间的税负差异与其总收入相关，而与收入的构成和来源无关。中国实施了三十余年的分类征收模式，主要障碍在于信息化建设滞后，同时又将个税的征管权过度下划给了地方政府。在这种模式下，一个人的收入类别越多、来源地越多，其实际的税负一般都相对更低，这就违背了量能负担原则。 家庭征收是将个人从经济回归到社会。收入的取得，特别是劳务类收入，往往是个人相对独立的行为，但相关的消费支出却是家庭层面的，两者存在一定的错位。家庭征收是将家庭全部收入扣除家庭全部支出，作为个税的征收对象。 这是为实现两个维度的公平。首先，家庭内部收入结构存在差异，加上累进性的个税，就会在个税负担上产生差异。例如A家庭和B家庭的总收入相同，其中A家庭的收入是丈夫一人取得的，B家庭的收入是夫妻合计取得的，按照个体征税，结果就是A家庭的税负明显高于B家庭。其次，家庭支出负担存在差异，同样的家庭收入水平，也可能各自的必要负担不同，如果仅按照个体征收，一些合理的费用就无法得到扣除，结果也是家庭间的不公平。 二、专项附加扣除中的“亮点” 专项附加扣除是本次个税改革中的最大突破，首次将必要的支出费用纳入了扣除范围。 （责任编辑：晨鸿） |
